Um estudo sobre a promoção da especulação imobiliária pelo poder público em Ponta Grossa – PR

Ana Carolina Rodrigues de Oliveira[1]

publicado em 14/12/2010 como www.partes.com.br/socioambiental/especulacao.asp


Ana Carolina Rodrigues de Oliveira, Geógrafa, Mestranda em Gestão do Território pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Contato: anacr_oliveira@hotmail.com

Resumo: Este artigo se prepõe a discutir brevemente o desenvolvimento socioespacial da cidade de Ponta Grossa-PR e os problemas que ela tem enfrentado no que concerne ao direito à terra. A especulação imobiliária, fenômeno em que há concentração de terras a fim de se obterem lucros, no entanto, sem investimentos, acaba por excluir a população que mais necessita de uma cidade com infraestrutura. A questão central então é: de que forma o Planejamento Urbano controla esse problema?

Palavras-chave: desenvolvimento, especulação imobiliária, infraestrutura, planejamento urbano.

Abstract: This article proposes to discuss briefly the social and spatial development of the city of Ponta Grossa-PR and the problems it has faced with regard to land rights. The property speculation, a phenomenon in which there is concentration of land in order to obtain profits, however, without investment, ends up excluding the population in most need of a city with infrastructure. The central question then is: how the City Planning controls this problem?

Keywords: development, property speculation, infrastructure, urban planning

INTRODUÇÃO

Ao se debater a cidade, depara-se com diversos agentes, sistemas, organizações, conflitos, enfim, com toda uma gama de atores e atividades que influenciam em seu processo permanente de transformação. Para Harvey (1980) essa dificuldade em discuti-la se deve à sua complexidade inerente. Ele traz à sua obra a relação entre espaço e processo social na cidade, uma vez que “criada uma forma espacial particular, ela tende a institucionalizar e, em alguns aspectos, a determinar o futuro desenvolvimento do processo social” (p. 17). Portanto, é somente a partir do espaço que se poderá compreender o fenômeno urbano e a sociedade em geral.

A cidade, território do capital, é o lugar onde se reúnem qualitativa e quantitativamente as melhores condições para o desenvolvimento do capitalismo (SPÓSITO, 1994). A terra é, também, uma espécie de capital, que está sempre se valorizando. Logo, é considerada uma mercadoria que tem um preço acessível só a uma determinada classe (RODRIGUES, 1994).

O Planejamento Urbano, como estratégia de desenvolvimento socioespacial, tem dado lugar a um planejamento com enfoque mercadófilo, ou seja, ajustado aos interesses do capital. O Estado, por sua vez, atualmente, tem sua presença diminuída, e suas intervenções, ao invés de atenderem a demandas da população em geral, visam agora aos interesses do capital imobiliário e outros segmentos dominantes (SOUZA, 2002).

Em Ponta Grossa, houve uma expansão demasiada do perímetro urbano, entretanto não acompanhada da sua efetiva ocupação, fato esse que culmina em vazios urbanos contrastados com a carência de moradias. A cidade, assim, configura um quadro, refletido em seu espaço urbano, de grandes disparidades em relação às condições de vida da população.

O interesse dos proprietários desses vazios urbanos em lucrarem com a especulação imobiliária ocasiona uma segregação da população cada vez mais em direção às áreas periféricas, influindo assim na demanda de infraestrutura para tais áreas, as quais acabam por não receber os investimentos públicos suficientes para uma boa qualidade de vida.

Entretanto, o Planejamento Urbano possui instrumentos os quais tentam induzir a ocupação de terras ociosas, numa tentativa de limitar a especulação imobiliária, diminuírem os custos dos serviços públicos e garantir a função social da propriedade. Porém, ele tem sido negligenciado pelo poder público, o qual intervém de modo diferencial no encaminhamento de investimentos públicos e no ordenamento do espaço (NASCIMENTO, 2008).

Esse artigo procura discutir a problemática da especulação imobiliária no espaço urbano de Ponta Grossa, a qual irá acarretar em desigualdades sociais no seu espaço urbano.

 

 DESENVOLVIMENTO SOCIOESPACIAL E INJUSTIÇAS URBANAS

Para construir um trabalho referente ao espaço urbano, há de se discutir diferentes abordagens de espaço e território, bem como a análise das novas territorialidades criadas nas cidades.

A sociedade, de acordo com Santos (1992, p. 49), só se torna concreta através do espaço. Este, por sua vez, se constitui-se como “um produto espacial em permanente processo de transformação”. Por conseguinte, a sociedade não pode operar fora dele, ou seja, não se pode falar em sociedade e espaço como se fossem coisas separadas (CORRÊA, 1995).

Para um efetivo desenvolvimento socioespacial, Souza (2002) coloca dois fatores que devem estar presentes em todo meio urbano: melhoria da qualidade de vida e um aumento da justiça social. Essa transformação social deve, então, vir acompanhada da espacialidade, fator esse ultimamente negligenciado nas análises urbanas.  Souza (Ibid.), para sanar tal negligência, introduz a expressão desenvolvimento socioespacial, dando assim extrema importância ao espaço nas relações sociais.

Já Haesbaert (2007, p. 78) aponta a importância do território nas relações sociais quando diz que elas são “espacial ou geograficamente mediadas, e […] a territorialidade ou a ‘contextualização territorial’ é inerente à condição humana”. Afirma, por fim, que “o território está presente em todo processo histórico”.

Gottdiener (1997, p. 22) afirma que na pesquisa do meio urbano “os problemas sociais são encarados como uma consequência da diferenciação espacial metropolitana”. Aí as diferenças de localização do indivíduo se inserem como objeto de análise, pois, como aponta o autor, “todos os tipos de injustiça urbana passaram a ser encarados como uma função da distribuição espacial” (p. 23).

Sendo assim, concorda-se com Santos (1987, p. 82), quando aponta que “o valor do homem, assim como o do Capital em todas as suas formas, depende de sua localização no espaço”. A diferenciação espacial na localização das moradias, completa Corrêa (1997), reflete o diferencial no valor da terra, o qual se dá em relação à acessibilidade e às amenidades. Essa condição culmina na divisão dos indivíduos entre os que possuem mobilidade, e os que pouco ou nada possuem. “Para os moradores menos móveis, a cidade é impalpável” (SANTOS, 1987, p. 14). Fica, assim, evidente a concepção de Santos (2004) quando afirma que o espaço, através do processo produtivo, une e ao mesmo tempo separa os homens.

De acordo com o mesmo autor (Ibid.), a partir do momento que a sociedade se tornou mundializada, o espaço – concebido como global e como capital comum de todos os indivíduos – não tem, porém, sua utilização realizada de forma igualitária. Esta é concentrada entre os que dispõem de capital. Essa lógica de acumulação de capital e o conflito de classes são, a partir da perspectiva marxista, processos que estruturam o espaço urbano (GOTTDIENER, 1997).

Ao se falar do espaço, é importante analisá-lo através da sua organização, a qual pode refletir e afetar as relações sociais (HARVEY, 1980). Santos (1987, p. 1), também comenta a respeito do espaço urbano e suas desigualdades sociais inerentes:

a atividade econômica e a herança social distribuem os homens desigualmente no espaço, fazendo com que certas noções consagradas, como a rede urbana, ou do sistema de cidades, não tenham validade para a maioria das pessoas, pois o seu acesso efetivo aos bens e serviços distribuídos conforme a hierarquia urbana depende do seu lugar sócio-econômico e também do seu lugar geográfico.

Para o autor, essa configuração urbana leva os habitantes da cidade a se tornarem cidadãos incompletos, diminuídos. Uma democratização efetiva seria possível a partir do momento em que eles fossem considerados cidadãos por completo, independentemente do lugar em que se encontrem. Santos (1987, p. 123) ainda coloca que:

Há desigualdades sociais que são, em primeiro lugar, desigualdades territoriais, porque derivam do lugar onde cada qual se encontra. Seu tratamento não pode ser alheio às realidades territoriais. O cidadão é o indivíduo num lugar.

Haesbaert (2007, p. 80) também discute a relevância da territorialidade nas relações sociais quando diz que o “território construído a partir de uma perspectiva relacional do espaço é visto completamente inserido dentro de relações social-históricas, ou, […] de relações de poder”. Este fenômeno, característico do sistema capitalista, acaba por gerar efeitos sociais, dado que “toda relação de poder espacialmente mediada é também produtora de identidade, pois controla, distingue, separa e, ao separar, de alguma forma nomeia e classifica os indivíduos e os grupos sociais” (Ibid. p. 89).

A cidade, como promotora de tais mazelas sociais, tem no sistema capitalista o fator gerador das mesmas, como na visão de Gottdiener (1997, p. 29) “o crescimento desigual é intrínseco à natureza capitalista de desenvolvimento”. Já para Souza (2002), ela é um fenômeno produzido pela interação complexa de vários agentes modeladores do espaço e de interesses, sendo o Estado apenas mais um dos condicionantes presentes. A cidade é, também, conforme Vieira (2004, p. 110) aponta, o “reflexo das relações sociais do modo de produção capitalista”, apresentando “as desigualdades e as diferenciações entre as classes sociais, com influências diretas no território”,

              Tendo como finalidade o desenvolvimento socioespacial e uma mudança social positiva, o planejamento para Souza (2002, p. 46),

[…] é tentar prever a evolução de um fenômeno ou, […] tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas, ou inversamente, com o fito de melhor tirar partido de prováveis benefícios.

Porém, o Estado atua de forma não homogênea no espaço urbano, fato esse já discutido por Souza (2002), o qual argumenta que o planejamento jamais será “neutro”, dado que a sociedade capitalista é dividida em classes e possui conflitos de interesses. Portanto, essa heterogeneidade de atuações acaba desencadeando uma ‘valorização’ diferencial de uma área para outra (RODRIGUES, 1994).

      No caso de Ponta Grossa, segmentos das classes dominantes sempre estiveram presentes “na elaboração dos instrumentos jurídicos responsáveis por normatizar o crescimento urbano e a organização espacial da cidade, visando sempre preservar os interesses das elites dominantes no município” (NASCIMENTO, 2008, p. 54). Outros instrumentos utilizados pelas camadas de alta renda para atender a seus interesses são a influência decisiva sobre a incorporação imobiliária e a construção civil, o controle sobre o mercado de terras e a intervenção junto à administração pública (Ibid.).

De acordo com o Plano Diretor de Desenvolvimento de Ponta Grossa (1967), a estrutura social da cidade se formou baseada num sistema de grandes propriedades rurais, o que imprimiu características ruralísticas e tradicionalistas à população. Paralelamente a essa estrutura de exploração agrícola, formou-se em Ponta Grossa a formação de uma mentalidade especuladora, em consequência da comercialização dos produtos extrativos da região. A partir daí, houve a crescente concentração de poder econômico em grupos sociais restritos, tomando forma um processo de estratificação social estático.

Nessa época, a ausência de políticas tributárias voltadas aos valores imobiliários foi preponderante para a especulação imobiliária, acompanhada de anarquia dos loteamentos (criação dos mesmos de forma desenfreada, não respeitando as normas e sem a devida fiscalização). Pode-se fazer uma ligação entre o pensamento de Santos (1992) e essa dinâmica urbana pontagrossense da década de sessenta, pois para ele “a sociedade estabelece os valores de diferentes objetos geográficos, e os valores variam segundo a estrutura socioeconômica específica dessa sociedade”. Então, a formação da cidade baseada num sistema de propriedades rurais e toda a estruturação social subsequente originaram as bases dos fenômenos hoje observados em Ponta Grossa, dando luz ao problema da desigual produção do espaço urbano pontagrossense.

 Essa limitação do acesso à terra e à moradia, resultantes da ação especulativa das elites e setores do capital, aliada à distribuição desigual dos investimentos públicos favorece a exclusão socioeconômica das classes populares, resultando em condições precárias de vida (NASCIMENTO, 2008).

 Muitos bairros da cidade estão sem infraestrutura (saneamento básico, escolas, rede de energia, unidades de saúde, vias pavimentadas) devido ao alto custo de tais investimentos em áreas distantes.

         Ao analisar o processo de expansão urbana em Ponta Grossa, fica visível a atuação dos especuladores, e que a carência de legislação, décadas atrás, propiciou a pequena ocupação do perímetro urbano em relação à sua área total. Este padrão de expansão urbana, de acordo com Nascimento (2008, p. 61) “poderia gerar lucros aos especuladores, tanto através da valorização, via investimentos públicos das terras ociosas mais centrais, como também com a venda de lotes na periferia distante”.

 Já no século XXI, houve uma diminuição na criação de loteamentos periféricos precários, entretanto,

[…] expandiu-se a área urbana por sobre áreas ainda utilizadas com fins rurais, incorporando-as. Esta prática, comum em diversos municípios brasileiros, seguramente é mais uma manifestação clara do ‘velho’ processo de especulação fundiária que permeou o processo de expansão urbana de Ponta Grossa na segunda metade do século XX (NASCIMENTO, 2008, p. 65).

  Essa (falsa) escassez de terras acarreta muitos efeitos, por exemplo, as classes dominantes, ao optarem por determinadas áreas para se instalarem, atraem mais investimentos nas suas imediações, gerando maior valorização dessas áreas e, conseqüentemente, favorecendo a especulação nos locais ociosos próximos às mesmas (Ibid.).  Essa situação observada no contexto histórico-geográfico de Ponta Grossa ilustra bem o que Harvey (2010) aponta sobre o capitalismo, ao dizer que ele sempre se baseou na especulação, seja ela de novos produtos, novas tecnologias, como também de novos espaços e localizações.

       O segmento da população que mais precisa usufruir de uma ‘cidade com serviços e equipamentos públicos’, ou seja, a classe baixa, recorre a lotes em áreas periféricas, onde o preço é mais acessível. Entretanto, gastam um tempo elevado em deslocamentos (aumentando assim na demanda de transporte coletivo público e pavimentação), acabam por organizarem-se para obter ‘melhorias’ para estas áreas, aumentando assim o preço da terra, que será apropriado pelos donos de terras ociosas. Assim, pode-se afirmar que a terra tem um “valor que se valoriza pela monopolização” ao seu acesso, sendo “um bem necessário à sobrevivência e tornado escasso e caro pela propriedade” (RODRIGUES, 1994, p. 17).

Complementando o pensamento de Rodrigues (1994), Haesbaert (2007, p. 17) também discute a questão da desigualdade no acesso à terra, fator esse que reflete na inexistência de territórios para muitos “cidadãos”, considerando isso, ele aponta:

A exclusão aviltante ou as inclusões extremamente precárias a que as relações capitalistas relegaram a maior parte da humanidade faz com que muitos, no lugar de partilharem múltiplos territórios, vaguem em busca de um, o mais elementar território da sobrevivência cotidiana.

       A pobreza, e por extensão, a exclusão social, para Haesbaert (2007, p 315), se configuram como uma exclusão socioespacial, também podendo-se falar em exclusão territorial. Origina-se aí o fenômeno que ele intitula como “desterritorialização”, ou seja, “exclusão, privação e/ou precarização do território enquanto ‘recurso’ ou ‘apropriação’ (material e simbólica) indispensável à nossa participação efetiva como membros de uma sociedade”.

       E quais são os atores e os condicionantes desse processo de segregação socioespacial? Vieira (2004) aponta o poder público municipal e o mercado imobiliário, já Corrêa (1997) afirma que a segregação aparece como uma projeção espacial do processo de estruturação de classes, bem como sua reprodução.

A partir da década de 70 o planejamento regulatório – ou seja, o Estado intervencionista – tem cedido lugar a formas mais “mercadófilas” de planejamento, sendo a gestão do espaço urbano feita a partir de uma lógica empresarial, atendendo aos interesses imediatos do capital privado. Nesse tipo de planejamento, não há a análise das realidades sociais e espaciais da população, assim como a sociedade em si não é pensada (configurando uma pseudoparticipação popular), para atender às demandas do capital imobiliário e outros segmentos dominantes, erodindo, por sua vez, os direitos sociais. Souza (2002, p. 138) ainda expõe que :

[..] o planejamento, com um mínimo de sentido público e expresso por meio de um conjunto de normas e regras de alcance geral relativas ao uso do solo e à organização espacial, é eclipsado, negligenciado e, não raro, acuado pela enorme ênfase que passa a ser posta em projetos urbanísticos sejam de embelezamento, “revitalização” ou outro tipo – ênfase essa que é muito conveniente para o capital imobiliário.

Sobre essa mercadofilia presente no planejamento urbano, Santos (1992, p. 85) salienta que tudo indica que o “subsistema do mercado se sobrepõe ao subsistema governamental em diversos domínios, inclusive o da organização do espaço e das características da urbanização e das cidades”.

Criticando a submissão acrítica ao mercado, Souza (2002, p. 75) afirma:

‘Desenvolvimento urbano’ é uma expressão que, muitas vezes, recobre simplesmente, no discurso do dia-a-dia de políticos, administradores e do público em geral, a expansão e a complexificação do tecido urbano […]. O que acontece é que a linguagem ordinária é modelada por uma ideologia do ‘desenvolvimento’ capitalista em geral: desenvolver é dominar a natureza, fazer crescer, ‘modernizar’.

No entanto, leis como o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor visam à garantia do cumprimento da função social da terra, regulando o uso da propriedade urbana e combatendo a especulação imobiliária. Para atingir esses objetivos, foram criados instrumentos de intervenção no uso e na ocupação do solo, como o IPTU progressivo, o qual no caso de áreas ociosas ou subutilizadas (imóveis onde a área construída ocupa apenas 5% do terreno) haverá um aumento progressivo da alíquota de imposto sobre a propriedade por até cinco anos consecutivos, até a desapropriação da mesma (CYMBALISTA, 2009).

         Enquanto essas terras urbanas ociosas, alvo de tributação, poderiam ser destinadas a moradias populares – contribuindo assim no combate a desigualdades sociais no espaço         urbano – são, normalmente, mantidas como reservas de valor (SOUZA, 2002).

         Medidas como direito de preempção (a Prefeitura se torna compradora preferencial de imóveis considerados estratégicos para o desenvolvimento do município), parcelamento e edificação compulsórios (obriga o proprietário a dar um uso efetivo ao imóvel) e desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, também auxiliam na organização e funcionamento do município, “promovendo uma ocupação mais intensa nas áreas onde a infraestrutura é mais presente, e, dessa maneira, reduzindo a pressão pela urbanização das áreas periféricas, sem infraestrutura e ambientalmente frágeis” (Ibid.).

         O Planejamento das cidades também conta com instrumentos como o Zoneamento do uso e ocupação do solo, o qual divide a cidade em zonas: residencial, comercial, serviços e industrial. Há também instrumentos informativos, estimuladores, inibidores (como por ex. o IPTU progressivo), coercitivos e outros. Os principais parâmetros urbanísticos que regulam o uso e ocupação do solo são referentes ao(s): gabarito de altura máxima permitida para as edificações; afastamentos; área construída; taxa de ocupação; coeficiente de aproveitamento; taxa de permeabilidade, etc.

Entretanto cabe aqui destacar que a efetivação de tais políticas públicas tem sido alvo de críticas, como demonstra Marisco (2003, p. 01 apud VIEIRA, 2004):

[…] Estes instrumentos urbanísticos (Leis de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Leis de Parcelamento do Solo Urbano) foram legitimadoras e ratificadoras de práticas segregativas e excludentes no interior dos tecidos urbanos e, por outro lado, que o planejamento foi incorporado como técnica no processo de reestruturação da cidade, servindo como instrumento reprodutor de desigualdades socioespaciais e não como um instrumento que possibilitasse a democratização do uso e ocupação do solo urbano.

         Como alternativa à referente submissão acrítica ao mercado, e consequente “esgarçamento do tecido social”, Souza (2002, p. 53) cita a democratização das políticas públicas, ou seja, incorporar na ação do Estado elementos de democracia participativa.

REFERÊNCIAS

CORRÊA, R. L. Espaço, um conceito chave da geografia, In: CASTRO, Iná Elias; GOMES, Paulo César da Costa; CORRÊA, Roberto Lobato (Org.) Geografia conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.

CORRÊA, R. L. Trajetórias Geográficas. Rio de Janeiro; Bertrand Brasil, 1997. 304 p.

CYMBALISTA, R. Estatuto da Cidade. Instituto Polis. 2009. Disponível em: http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/dicas_interna.asp?codigo=57

GOTTDIENER, M. A produção Social do Espaço Urbano. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1997. 2ª Ed. 310 p.

HAESBAERT, R. O mito da desterritorialização: do “fim dos territórios” à multiterritorialidade. 3 ed. – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007. 400 p.

HARVEY, David. A justiça social e a cidade. São Paulo: Hucitec, 1980.

HARVEY, D. Condição Pós-Moderna – Uma pesquisa sobre as Origens da Mudança Cultural. Edições Loyola, São Paulo, 19 edição, 2010.

NASCIMENTO, E. Espaço e Desigualdades: Mapeamento e Análise da Dinâmica de Exclusão/Inclusão na Cidade de Ponta Grossa – PR. Dissertação.  Mestrado em Gestão do Território. Universidade Estadual de Ponta Grossa. 2008. 175p.

Plano Diretor de Desenvolvimento de Ponta Grossa (1967) Volume I, 120 p.

RODRIGUES, A. M. Moradia nas cidades brasileiras. São Paulo: Contexto. 1994. 5ª ed.

SANTOS, M. O espaço do cidadão. 5 ed. São Paulo: Nobel, 1987.

SANTOS, M. Espaço & Método. 3 ed. São Paulo: Nobel, 1992.

SANTOS, M. Pensando o Espaço do Homem. 5 ed – São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2004. 91 p.

SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e À gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. 560p.

SPÓSITO, M. E. B. Capitalismo e Urbanização. São Paulo: Contexto, 1994.

VIEIRA, A. B. Segregação socioespacial e exclusão social: múltiplas dimensões. Caderno Prudentino de Geografia, nº 26. UNESP, Presidente Prudente, 2004. p 109-128.

¹  Geógrafa, Mestranda em Gestão do Território- Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG). Contato: anacr_oliveira@hotmail.com

Citação:
OLIVEIRA, A. C. R. Um estudo sobre a promoção da especulação imobiliária pelo poder público em Ponta Grossa – PR. Dezembro 2010. P@rtes.

 

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