Áreas de Risco nas Cidades Brasileiras: Gerenciamento e Políticas Públicas

Edson Luis de Almeida Oliveira*

RESUMO

Edson Luis de Almeida Oliveira

Edson Luis de Almeida Oliveira é professor de Geografia do Instituto Federal Sul Rio – grandense, Campus Camaquã. Doutorando em Geografia pelo Programa de pós Graduada da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Tendo experiência em áreas de risco geomorfológico no espaço urbano.

O presente artigo procura trazer algumas reflexões sobre a temática em torno das Politicas Públicas, e principalmente aquelas destinadas a prevenir e gerenciar as Áreas de Risco em nossas cidades. Este tema vem ocupando cada vez mais a agenda política da sociedade brasileira, frente aos constantes acidentes que vem vitimando parcela significativa da população que reside em áreas impróprias para a ocupação. Destacamos principalmente alguns marcos regulatórios e diretrizes gerais sobre política urbana contidas na constituição Federal de 1988; a Lei Nº 10.257, de 10 de julho de 2001 o Estatuto da Cidade; a criação do Ministério das Cidades (2003) assim como as diretrizes do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) .

Palavras–chave: Políticas Públicas; Áreas de Risco; Espaço Urbano; Marcos Regulatórios.

ABSTRACT

This article seeks to bring some reflections on the issue around public policies, especially those designed to prevent and manage areas of risk in our cities. This theme is increasingly occupying the political agenda of Brazilian society, given the constant accidents killing comes significant portion of the population living in areas unsuitable for occupation. We feature mostly some regulatory frameworks and guidelines on urban policy contained in the Constitution of 1988, Law Nº. 10.257, of July 10, 2001 the City Statute and the creation of the Ministry of Cities (2003) as well as the guidelines of the National Civil Defense (SINDEC).

Key words: Public Policy; Risk Areas;Urban Space; Regulatory Frameworks

INTRODUÇÃO

A temática Políticas Públicas abrange uma ampla gama de conceitos, campos teóricos, e definição de termos. Portanto, conceituar Políticas Públicas é sempre algo temeroso porque tal conceito está inter-relacionado com o contexto social, histórico, econômico, possibilitando diferentes abordagens analíticas. Assim, devemos evitar a “armadilha da rotulação” e entender a política pública como mais abrangente do que sua expressão organizativa mediante leis e regras.

Desta forma o presente artigo procura trazer algumas considerações sobre o conceito e definições de Políticas Públicas, bem como aquelas criadas na âmbito da esfera federal que tem por objetivo principal equacionar o dramático cenário da população que reside em áreas sujeitas a desmoronamento de encosta, inundações e alagamentos nos centros urbanos brasileiros, as denominadas áreas de risco.

DESENVOLVIMENTO       

De acordo com Souza (2006, p.24) não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública:

Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.

Conforme Guareschi et al. (2004, p.180) entende-se por Políticas Públicas “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público”.

Tal como nos alerta Boneti (2000, p.15), “normalmente quando falamos em políticas públicas pensamos logo na ação do Estado, aquilo que ele faz, o investimento, os segmentos beneficiados pelas políticas públicas”; no entanto, mais do que isso precisamos “buscar compreender a dimensão da origem da ação do Estado traduzida em políticas públicas, como se dá, a partir de que, e um pouco do resultado dessa ação na realidade social” Boneti (op.cit).

Souza (2006) ao elaborar uma revisão conceitual das Políticas Públicas destaca que esta vem adquirindo importância significativa tendo em vista alguns fatores que contribuíram para a visibilidade dessa temática, entre eles destaca a adoção de políticas restritivas de gastos por parte dos governos, principalmente dos países em desenvolvimento como o Brasil, devido as mudanças decorrentes da substituição de políticas Keynesianas por políticas restritivas a intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais.

         As Políticas Públicas são entendidas segundo a autora “como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (Souza, 2006, p.26).

Souza (2006, p. 36) sintetizando as diferentes definições sobre políticas públicas destaca os seguintes elementos que as perpassam: A Política Pública possibilita “distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz” envolvendo distintos “atores e níveis de decisão” tais como participantes formais e informais. Portanto constitui-se como uma ação intencional tendo em vista os objetivos a serem atingidos; assim, as políticas públicas posteriormente a sua formulação e definição são expressas mediante planos, projetos, base de dados e programas, sendo postas em ação e submetidas a avaliação e acompanhamento.

Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provocam o direcionamento (e/ou redirecionamento) dos rumos dos investimentos na escala social e produtiva da sociedade. Nesse caso, o Estado se apresenta apenas como agente repassador á sociedade civil das decisões saídas do âmbito da correlação de força travada entre os agentes do poder (Boneti, 2000)

Boneti (op.cit.) destaca que as transformações no cenário mundial advindas do fim da Guerra Fria, desintegração do socialismo, da globalização da economia sugerem um novo entendimento de Estado e Nação. Assim, torna-se simplista entender o papel do Estado como a serviço dos interesses de classe ou enquanto expressão de todos os segmentos sociais diante da nova configuração social, econômica e política que demanda outras relações entre Estado e Sociedade Civil.

O autor no entanto, não exclui a representação de classe e que “os agentes do poder, os participantes da correlação de força” embora constituídos por representações de classe atuam sobretudo “pela ordem do interesse específico, pela representação de empresas ou pela representação de organizações populares, por exemplo”. Assim, “A luta de classes hoje é intermediada por agentes individuais, motivada por interesses específicos. A afinidade de tais interesses específicos pode configurar um interesse de uma determinada classe social” (Boneti, 2000,p.16) . Apresenta sim uma correlação de forças que perpassa e extrapola a dimensão de classe nas relações estabelecidas entre tais “agentes sociais” com o Estado.

Nesse contexto enfatizado por Boneti (op.cit) também há alterações no que ele denomina de “agentes sociais” pressupondo o entendimento dos problemas sociais a partir de uma conotação diferente, ou seja, “se antes os problemas sociais eram veiculados pelos segmentos que os caracterizavam, como era o caso dos favelados, os sem-teto, etc.., dando uma conotação de classe, hoje a problemática se separa de uma transfiguração de classe ou de grupos que os caracterizavam para uma conotação em problemáticas, tais como a fome, o desemprego, a moradia etc” (Gohn, apud Boneti, 2000, p.19).

Souza (2006) destacando o papel do governo enfatiza que no debate sobre políticas públicas cabe um questionamento quanto ao espaço destinado aos governos nessa definição e implementação. Assim, a autora se afasta de “uma versão simplificada do pluralismo” que destaca a ação do Estado ou governo se resume a atender as pressões dos grupos de interesse, recusando também uma visão elitista na qual o Estado acolhe as políticas definidas por aqueles que estão no poder, ao mesmo tempo que se afasta das “concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado”. Desta forma Souza (op.cit) destaca a aproximação da perspectiva teórica que defende uma “autonomia relativa do Estado”, o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas.

Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas. A margem dessa “autonomia” e o desenvolvimento dessas “capacidades” dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país.

Reconhece também a influência dos movimentos sociais e grupos de interesses na formulação das políticas públicas sendo que tal influência se torna maior ou menor significativa de acordo com as “tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo” (Souza, 2006, p. 27). O cenário atual da globalização torna mais complexa a “atividade de governar e formular políticas públicas”, nesse sentido, a autora distancia-se das perspectivas que enfatizam a diminuição do papel do Estado de sua capacidade de governar, intervir e formular políticas ocasionado pela globalização .

Ao resumir política pública como um campo do conhecimento, Souza (2006) define esta como a práxis dos governos, ou seja, “colocar o governo em ação” , ou seja, colocar em prática programas de governo, que originam planos e projetos, que ficam sujeitos a serem avaliados pela sociedade.

A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E AS TENTATIVAS DE GERENCIAMENTO DAS ÁREAS DE RISCO NAS CIDADES BRASILEIRAS

 

No Brasil um dos principais instrumentos para o ordenamento e a gestão do território nas cidades veio com o sancionamento da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que tem por objetivo estabelecer diretrizes gerais sobre a política urbana brasileira.

Os municípios com a aprovação desta lei são os órgãos federativos responsáveis pela implementação da política urbana; conforme Rolnik (2001, p.5) “a nova lei delega esta tarefa para os municípios, oferecendo para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos”.

Desta forma, o Art. 2º do Estatuto da Cidade define que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”.

Como afirma Rolnik (2001) as inovações contidas no Estatuto da Cidade situam-se em três campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística, voltados para induzir – mais do que normatizar – as formas de uso ocupação do solo; uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade e a ampliação das possibilidades de regularização das posses urbanas, até hoje situadas na ambígua fronteira entre o legal e o ilegal.

Cabe ressaltar a importância dos municípios na efetivação das ações contidas no Estatuto da cidade, pois este define as ferramentas que o Poder Público, especialmente o Município, deve utilizar para enfrentar os problemas de desigualdade social e territorial nas cidades (Rolnik, 2001)

O Estatuto da Cidade representa a possibilidade da produção/reprodução mais justa do espaço urbano, na medida em que estabelece diretrizes urbanísticas que procuram garantir um ambiente saudável, o direito a terra urbana e o direito a moradia digna, algo que ainda parece utópico para uma significativa parcela da população das cidades brasileiras que vivem em áreas impróprias para a finalidade urbana e que apresentam um grande risco para a população residente assim como para os seus bens materiais.

 A CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES E O DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

         De acordo com Maricato (2006, p. 214) “a proposta do Ministério das Cidades veio ocupar um vazio institucional que retirava completamente o governo federal da discussão sobre a política urbana e o destino das cidades”.

         A referida autora destaca que a criação do Ministério das Cidades remonta as lutas iniciadas nos anos de 1970 e que se intensificaram com a abertura política ocorrida no Brasil nos anos 1980, onde várias entidades e movimentos sociais defendiam uma reforma urbana justa e democrática.

         A última proposta de política urbana implementada pelo governo federal, anterior a criação do Ministério das cidades, se deu no regime militar (1964-1985).

         Com a crise fiscal que atingiu o país em 1980 e a falência do Sistema Financeiro da Habitação e do Sistema Financeiro do Saneamento, a política urbana e as políticas setoriais formuladas e implementadas pelo Regime Militar entram em colapso (Maricato, 2006)

         A criação do Ministério das Cidades representa a possibilidade de mudança no cenário urbano brasileiro, pois este através da criação e implementação de políticas públicas voltadas para intervir no verdadeiro caos urbano de muitas de nossas cidades, principalmente no tocante as áreas de risco, pode representar um alternativa para evitar o caos urbano.

Alguns projetos e ações merecem destaque, pois de certa forma procuram mitigar as situações precária de habitação de muitas famílias, por meio do Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários objetiva destinar recursos para o estados e municípios, para que estes executem ações necessárias para que se possa garantir segurança, condições sanitárias e habitabilidade para a população brasileira que reside em áreas inadequadas.

Tal programa está associado com um conjunto de ações, uma delas é a Ação de Apoio à Prevenção e Erradicação de Riscos em Assentamentos Precários que procura garantir a segurança da população de baixa renda que reside em áreas de risco.

Estas Políticas Públicas são financiadas por transferências de recursos do Orçamento Geral da União, com o objetivo de executar ações de redução de riscos, tais como o treinamento e capacitação de equipes municipais.

Pode-se citar outras ações que, implementadas pelo Ministério das Cidades que tem por objetivo garantir um ambiente urbano com qualidade de vida para seus moradores, principalmente a parcela da população de menor renda, dentre elas temos:

O Programa Drenagem Urbana Sustentável, que procurapromover a gestão sustentável da drenagem urbana com ações estruturais e não estruturais dirigidas à prevenção, ao controle e à minimização dos impactos provocados por enchentes urbanas e ribeirinhas(Ministério das Cidades, s/d), e o Programa Terra Urbanizada Para Todos, que tem por objetivo principalapoiar os municípios na implementação do Estatuto da Cidade, ampliação do acesso, por parte da população de menor renda, à terra urbanizada(Ministério das Cidades, s/d)

Outro instrumento de gestão de áreas de risco em ambientes urbanos, implementado pelo Ministério das Cidades, são os Planos Municipais de Redução de Risco (PMRR) estes planos devem deve apresentar critérios técnicos e gerenciais que permita aos gestores municipais, a criação e implementação de ações estruturais e não-estruturais, adequadas aos prazos e recursos contidos no orçamento municipal, estadual e da União.

O objetivo maior de um PMRR, é o de erradicar, controlar e reduzir as situações de risco associadas da dinâmica superficial e que colocam em perigo a vida e os bens materiais das populações inseridas nestas áreas. Sendo um instrumento de gestão urbana de fundamental importância para o controle e mitigação dos riscos nas cidades brasileiras.

A iminência de um desastre provocado por processos da dinâmica superficial como, enchentes e inundações, escorregamentos, solapamentos de margens, ou fortes vendavais, no Brasil como em muitos outros países tem na Defesa Civil a instituição responsável por realizar ações de mitigação, socorro e reconstrução após um evento extremo que tenha provocado danos para a sociedade. De acordo com Calheiros (2007) a Defesa Civil caracteriza-se como um conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e de reconstrução destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da população e restabelecer a normalidade social .

Com o Decreto Nº 5.376 de 17 de Fevereiro de 2005 e revogado pelo Decreto no 7.257, de 4 de agosto de 2010 , que dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), que reúne órgãos específicos da administração pública, juntamente com as entidades privadas e a comunidade responsáveis pelas ações de defesa civil em todo o território nacional, o SINDEC está sob coordenação da Secretaria Nacional de Defesa Civil, vinculada ao Ministério da Integração Nacional.

Desta forma o SINDEC:

é composto por um conjunto de órgãos específicos, setoriais e de apoio, cujo objetivo é planejar e promover a defesa permanente contra desastres, naturais ou provocados pelo homem, e atuar em situações de emergência e em estado de calamidade pública. Integra, no território nacional, ações de órgãos e entidades públicas e privadas, em interação com a comunidade, visando prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações atingidas e recuperar áreas deterioradas por eventos adversos (Calheiros, 2007, p. 10).

O Sistema Nacional de Defesa Civil tem por finalidade, conforme Brasil (2010) :

I – planejar e promover a defesa permanente contra desastres naturais, antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País;

II – realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres;

III – atuar na iminência e em circunstâncias de desastres;

IV – prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas, e reabilitar e recuperar os cenários dos desastres;

V – promover a articulação e coordenar os órgãos do SINDEC em todo o território nacional.

Embora seja um órgão responsável pela elaboração de ações que vão desta a formulação de estratégias para a redução de desastres até as de reconstrução pós evento, o que se percebe no Brasil é que na maioria dos casos a Defesa Civil em muitos municípios atua principalmente no que se refere ao auxílio e reconstrução após o desastre.

É necessário que nos países em desenvolvimento aprimore-se mecanismos que interfiram sobre a vulnerabilidade dos elementos expostos ao risco através de instrumentos de gerenciamento, pois assim teremos subsídios técnicos como  referência  para a planejamento de um  projeto de desenvolvimento que realmente posso melhorar a qualidade de vida em muitos assentamentos de nossas cidades.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Podemos constatar que na última década, uma série de iniciativas foram implementadas  por parte do poder público federal que estão contribuído para efetivar o que já estava previsto pela Constituição Federal de 1988 mas necessitava de regulamentos para que estas leis pudessem ser colocadas na prática e produzir políticas públicas eficientes para a gestão do ambiente urbano, ressaltando que estas estão sendo desenvolvidas com a participação da sociedade civil organizada.

A participação da sociedade deve ser contemplada em todas as etapas, desde a elaboração até a fase de acompanhamento dos projetos, pois somente assim teremos um processo realmente democrático de gestão urbana.

Desta forma é necessário que essas políticas se efetivem com um diálogo permanente entre os gestores públicos, instituições de pesquisa e a comunidade, e assim venham a contribuir para o gerenciamento efetivo das áreas de risco em nossas cidades, trazendo mais segurança para as comunidades afetadas pelos desastres naturais, que infelizmente ainda continuam a provocar muitas mortes todos os anos nos centros urbanos, principalmente nas regiões sul e sudeste do Brasil.

OLIVEIRA, E. L. De A. Áreas de Risco nas Cidades Brasileiras: Gerenciamento e  Políticas Públicas. P@rtes. xxxxx

BIBLIOGRAFIA

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CALHEIROS, L. B. (org) Conferência geral sobre desastres: para prefeitos, dirigentes de instituições públicas e privadas e líderes comunitários. Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil. Brasília, 2007. Disponível em: < http://www.defesacivil.gov.br/publicacoes/publicacoes/conferencia.asp> Acesso em: 20/11/2010.

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MARICATO, E. O MINISTÉRIO DAS CIDADES E A POLÍTICA NACIONAL DE

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ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade – Instrumento para as cidades que sonham crescer com justiça e beleza . In: SAULE JÚNIOR, Nelson; ROLNIK, R.. Estatuto da Cidade: novos horizontes para a reforma urbana. São Paulo,Pólis, 2001. p.5-9. (Cadernos Pólis, 4) Disponível em: < http://www.direito.caop.mp.pr.gov.br/arquivos/File/EstatutodaCidade.pdf >. Acesso em: 18 dez. 2010.

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*   Professor de Geografia do Instituto Federal Sul Rio – grandense, Campus Camaquã. Doutorando em Geografia pelo Programa de pós Graduada da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Tendo experiência em áreas de risco geomorfológico no espaço urbano.

     edsonluis.oliveira@gmail.com   55-8141-3880

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