Resumo: O objetivo deste artigo é apresentar e discutir o que pensam os estudiosos brasileiros e brasilianistas sobre o sistema político do Brasil, especialmente sobre os partidos. Esses estudiosos podem ser distribuídos em dois grupos com visões opostas sobre a atuação dos partidos no interior da Câmara dos Deputados: os do primeiro grupo acreditam que o sistema político produz parlamentares individualistas e indisciplinados; enquanto os estudiosos do segundo grupo, a organização legislativa estimula a união e a disciplina entre os parlamentares. O argumento deste artigo aponta para uma combinação das duas visões.

Palavras-chave: Câmara dos Deputados, partidos, deputado federal, organização legislativa e liderança partidária.

 

Abstract: The objective of this paper is to show and discuss what they think the brazilians specialists and brasilianistas on the Brazil’s political system, especially on the parties. These specialists can be divided in two groups with opposite visions and that they have as central focus the performance of the parties in the Chamber of Deputies: the first group defends that the political system produces parliamentarians undisciplined; and the second group defends that the legislative organization produces parliamentarians disciplined. The argument of this paper it points to combination of these two visions.

Keywords: Chamber of Deputies, political party, federal deputy, legislative organization and party leadership.

 

 

A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo arranjo institucional e os estudiosos brasileiros e brasilianistas[1] têm se interessado cada vez mais em compreender as particularidades e o funcionamento desse arranjo. Esse interesse tem produzido inúmeros estudos sobre o desempenho das instituições que compõem esse desenho, em especial da Câmara dos Deputados e dos partidos. Os pesquisadores que se dedicam a estudar o sistema político brasileiro se dividem em dois grupos com visões opostas sobre os estudos do poder Legislativo, sobretudo da atuação das legendas partidárias no processo de tomada de decisão da casa Legislativa.

Os adeptos do primeiro grupo concentram suas análises na forma de governo e no sistema eleitoral e partidário, e defendem que a combinação dessas instituições produz instabilidade institucional e pouca governabilidade. Já os simpatizantes do segundo grupo analisam as regras do processo legislativo, e defendem que existem mecanismos institucionais que permitem a governabilidade e a estabilidade das decisões.

Essas distintas visões são resultados dos trabalhos publicados por Juan Linz, Arturo Valenzuela e outros, sobre a forma de governo, o presidencialismo, escolhida pelos membros das elites políticas dos países da América Latina. Para esses estudiosos, a funcionabilidade do presidencialismo poderia criar dificuldades à atividade governamental e ameaçar à estabilidade do regime democrático. Agora, se o presidencialismo é combinado com a representação proporcional de lista aberta e com o sistema multipartidário, a situação poderia aumentar os conflitos entre os poderes Executivo e Legislativo que, por sua vez, afetaria drasticamente a governabilidade. Atualmente, o Brasil apresenta essa combinação e se esperava que passasse, segundo Lamounier (1992), por uma síndrome da paralisia hiperativa, mas tal constatação não é confirmada.

O trabalho seminal de Sérgio Abranches destaca que o conflito entre os poderes Executivo e Legislativo é crítico para a estabilidade da democracia. Esse conflito, segundo ele, é causado por dois fatores: 1) a alta fragmentação partidária no interior do poder Legislativo e 2) pelos problemas impostos ao plano de trabalho do chefe do poder Executivo (ABRANCHES, 1988). Para ele, o mais crítico dos dois fatores é a alta fragmentação partidária que comprometeria a formação de maiorias estáveis para aprovar as reformas propostas pelo presidente da República. A solução para isto seria criar coalizões governamentais e como se vê hoje, é a prática mais comum dos chefes do Executivo. Sérgio Abranches chamou essa prática de presidencialismo de coalizão e o mais importante é que tal prática soube combinar com a representação proporcional de lista aberta, com o multipartidarismo extremado e com o presidencialismo em um mesmo arranjo estratégico que, por sua vez, provou que as proposições defendidas Juan Linz e outros, carecem de sustentabilidade empírica.  

 

Muitos estudiosos dão ênfase à explicação institucional centrada no sistema eleitoral e partidário, Carey (1997, p. 68) afirma que no Brasil “(...) o sistema eleitoral cria fortes incentivos para os parlamentares cultivarem fidelidades pessoais com os seus eleitores, mesmo quando isto significa ignorar uma agenda mais ampla de seus partidos”, isto significa que os “(...) presidentes não podem contar com coalizões legislativas estáveis para negociar política (...)”.  Sartori (1993, p. 11) está de acordo com esses argumentos e aponta que os políticos “(...) mudam de partido e, frequentemente, votam em desacordo com sua orientação e se recusam a aceitar qualquer tipo de disciplina partidária”. Nessas condições, o autor conclui que no Brasil os partidos são instituições frágeis e sem autoridade e que o chefe do Palácio do Planalto fica sem referência “(...) sobre um parlamento incontrolável e eminentemente atomizado” (1993, p. 11). É importante dizer que as idéias defendidas pelos estudiosos do primeiro grupo não se baseiam em estudos empíricos, mas são deduzidas das leis que constituem o sistema eleitoral e partidário.

Scott Mainwaring, o brasilianista mais crítico do sistema político brasileiro, ressalta que a baixa disciplina dos principais partidos seria uma das características mais negativa do sistema político. Ainda para ele, o sistema partidário brasileiro é o mais subdesenvolvido do mundo e os partidos são incapazes de dar sustentabilidade à democracia (MAINWARING, 2001, 1993). Esse brasilianista chega a considerar que os responsáveis pelo mau funcionamento do sistema político realmente são as legendas partidárias, pois agrupam políticos com vocação individualista e quando eleitos estão interessados em benefícios clientelistas. Para Barry Ames, que também compartilha com as mesmas observações de Scott Mainwaring, na esfera nacional, os partidos brasileiros dificilmente poderiam ser considerados uma verdadeira legenda partidária, pois essas instituições não expressam e não representam a vontade do eleitor, ao mesmo tempo não cumprem com as funções de governar (AMES, 2003).

Para esses autores e outros, as mazelas do sistema político brasileiro são produzidas pelos aspectos institucionais da representação proporcional de lista aberta e também por outras instituições. Esse tipo de representação estimula os políticos a terem um comportamento individualista para conquistarem uma cadeira na casa Legislativa e depois de eleitos carregam para arena legislativa o sentimento individualista e nessa esfera agem independentemente do partido o que, por sua vez, dificulta a “(...) construção de identidades partidárias mais definidas” (KINZO, 1988, p. 35). O comportamento individualista dos parlamentares pode dificultar a capacidade das lideranças partidárias de promover e assegurar o plano programático de ação do partido no interior do Congresso Nacional.

Para os simpatizantes do primeiro grupo, o sistema eleitoral também seria responsável pela alta fragmentação partidária, dando origem a um sistema sem limites. O Gráfico I apresenta o número de partidos que participaram das eleições gerais e municipais no período de 1982 a 2008. Ao longo do período aconteceram 15 eleições e participaram, no total, 416 partidos, com uma média de 27,7 legendas por eleição. Observe-se que a menor participação foi em 1982 com cinco legendas partidárias, mas essa participação subiu bruscamente para 28, em 1985, e chega a atingir 34, em 1992. Em 1994, a participação caiu para 23, mas em 1996 subiu para 30 e ficou estável até as eleições gerais de 2002 e na última eleição, em 2006, subiu para 29 partidos, mas no último pleito, em 2008, o número de partidos caiu levemente para 27.

 

INSERIR AQUI O GRÁFICO I

 

Os dados expostos no gráfico acima informam quantos partidos participaram das eleições, mas, como se sabe, são poucos aqueles que realmente têm influência na arena eleitoral. Para observar isto, apresenta-se o Quadro I que mostra, ao longo dos anos de 1990 a 2002, a média do Índice de Número Efetivo de Partidos de alguns países sul-americanos e da América Latina como um todo.

 

 

 

Neste quadro, ao longo do período de 1990 a 2002, a dispersão partidária no Brasil é maior do que nos outros países da região latina, o que significa que entre os países multipartidários da América do Sul, o Brasil se mantém como o mais fragmentado, apresentando uma média de Número Efetivo de Partidos igual a 8,1. Interessante assinalar que o Brasil está muito acima da média da América Latina, que corresponde a 3,8, isto significa que entre os países latino-americanos, o sistema partidário brasileiro é o mais fragmentado. Como visto anteriormente, a média de partido por eleição, entre o período de 1982 a 2008, foi de 27,7, mas o Índice de Número Efetivo de Partidos mostrou que somente oito siglas partidárias são importantes na arena eleitoral, isto é, esses partidos estão constantemente lutando pelo poder. O aumento do número efetivo de partidos diminui a probabilidade de formar governos com partidos majoritários. Noutras palavras, quem ganha não governa mais sozinho, tem que dividir o poder com outros partidos para fazer uma boa gestão.

 

Em um regime democrático, o principal âmbito de atuação dos partidos é no interior do poder Legislativo e devido a isto, a casa Legislativa abriga a fragmentação do sistema partidário. Isto reflete no número de legendas com representação parlamentar e hoje na Câmara dos Deputados a fragmentação é muito alta, pois está composto por 20 partidos: o bloco PMDB e PTC, PT, bloco PSB, PDT, PC do B, PMN e PRB, PSDB, DEM, PR, PP, PTB, PV, PPS, PSC, PSOL, PHS, PT do B e PRTB. É possível distribuir esses partidos em três blocos ideológicos: na direita, o DEM, PR, PTB, PHS, PT do B, PRTB, PSC, PTC, PMN, PRB e PP; no centro, o PMDB e PSDB e na esquerda, o PT, PV, PPS, PSOL, PSB, PDT e PC do B. Atualmente das 20 siglas partidárias somente seis (o PMDB, PT, PSDB, DEM, PR e PP) controlam as atividades legislativas no interior da Câmara dos Deputados.   

Devido à grande fragmentação partidária no interior do poder Legislativo, segundo os adeptos do primeiro grupo, o Brasil teria um quadro político composto por parlamentares individualistas e indisciplinados, que não seguiriam a orientação da liderança nas votações em plenário. O comportamento parlamentar desregrado seria o maior obstáculo às ações do chefe do poder Executivo, isto significa que as dificuldades do presidente da República em estabilizar a economia e em reformar o Estado estariam na fragilidade do apoio parlamentar às propostas do Executivo.

Para esse grupo, o sistema político vigente produz um Legislativo disperso com um processo decisório lento, negociações clientelistas, coalizões partidárias instáveis e outras mazelas que, por sua vez, criariam uma tensão permanente entre os poderes Executivo e Legislativo.  De acordo com Ames (2003, p. 235), “(...) a estrutura política brasileira enche o Legislativo de partidos fracos e indisciplinados, assim como de centenas de deputados que se preocupam muito mais com seu eleitorado pessoal e seus interesses particulares do que com grandes questões nacionais”. Noutras palavras, no interior da Câmara dos Deputados não existe uma ordem, mas sim o caos, provocando instabilidades nas decisões e deixaria o governo instável e paralisado diante do caos.

O diagnóstico apresentado pelo primeiro grupo é refutado por alguns estudiosos. Ao contestarem a visão do grupo anterior, eles resgatam a atuação dos partidos durante o processo decisório e a importância da organização legislativa no interior da Câmara dos Deputados. Esses estudiosos apresentam evidências empíricas de que o processo legislativo é centralizado e favorável ao governo para que seus projetos sejam aprovados. O argumento central que está presente nessas análises é que os problemas gerados pelo sistema eleitoral e partidário, apontados pelos adeptos do primeiro grupo, são anulados por outra arena, a legislativa. Esse locus garantiria mais estabilidade às decisões coletivas e produziria políticas públicas eficientes e coerentes. Os estudiosos também apontam que nessa arena, o comportamento dos parlamentares estaria sendo influenciado pelos poderes legislativos do presidente da República e pelos partidos em suas votações. Também seria influenciado pelas regras do jogo parlamentar, que são altamente centralizadas no Colégio de Líderes[2].

Ao analisarem as votações nominais do período de 1989 a 1999 e as regras do processo decisório, Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi revelam que existe disciplina partidária na Câmara dos Deputados. Isto significa que o caos está longe de ocorrer e o que se observa é uma ordem estabelecida. De acordo com eles, “em média, 89,4% do plenário vota de acordo com a orientação de seu líder, taxa suficiente para predizer com acerto de 93,7% das votações nominais” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 20). Continuando, os autores mostram que “para uma votação qualquer na Câmara dos Deputados, a probabilidade de um parlamentar qualquer votar com a liderança de seu partido é de 0,894” (p. 27) e mais: “como o voto disciplinado é a regra, a manifestação do plenário está longe de ser imprevisível” (p. 89). Os dados apresentados por Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi indicam que os partidos são disciplinados, refutando a principal tese do primeiro grupo, de que as legendas partidárias são indisciplinadas nas votações em plenário e produzindo, como consequência, um processo decisório caótico. Também os autores revelam que os partidos são importantes no processo de decisão. Ainda se pode dizer que o chefe do Palácio do Planalto organiza seu apoio à agenda legislativa em bases partidárias, muito similares ao encontrado nos regimes parlamentaristas.

Os estudos de Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi mostram que os adeptos do primeiro grupo equivocaram-se ao prognosticar que o chefe do Executivo enfrentaria problemas para implementar sua agenda legislativa. Por exemplo, na América Latina, o presidente da República do Brasil é um dos que mais tem poderes para influenciar o processo de decisão e a formação de uma coalizão de apoio no poder Legislativo (CAREY e SHUGART, 1992). Com o atual arranjo constitucional, o presidente da República dispõe de prerrogativas legislativas capazes de influenciar significativamente o processo legislativo visando assegurar resultados satisfatórios às propostas do poder Executivo.

Com esse arranjo, o chefe do Executivo tem a exclusividade de iniciativa em matérias administrativas, orçamentárias e fiscais. Também o chefe do Executivo pode solicitar urgência para todos os projetos de lei de sua iniciativa e editar medidas provisórias com força de lei. O chefe do poder Executivo impõe uma agenda legislativa determinando quando e quais propostas serão discutidas, pois o presidente da República detém de forma quase exclusiva o poder de propor projetos.

Ademais, o presidente da República conta com apoio dos principais líderes da coalizão para interferir no processo de decisão. Os estudos de Figueiredo e Limongi (1999) constatam que, mesmo sem o voto de liderança, os líderes seguem desfrutando de poderes para conduzir o processo legislativo. Segundo Figueiredo (2001, p. 6), as decisões na Câmara dos Deputados são altamente centralizadas em torno de alguns líderes partidários e a distribuição de direitos parlamentares favorece as lideranças dos grandes partidos. Esses líderes, juntamente com o presidente da Mesa Diretora, controlam a agenda de trabalho da casa Legislativa, ou seja, eles definem a pauta. 

É interessante destacar que o poder dos líderes também se manifesta de outras maneiras, não ressaltadas por Argelina Cheibub Figueiredo, como, por exemplo, o controle das comissões permanentes e temporárias. As lideranças controlam a distribuição de postos nas comissões, postos esses que são alocados a partir de uma negociação entre esses líderes partidários. Também eles podem criar as comissões temporárias e, consequentemente, indicar seus presidentes e relatores.

Outra influência decisiva dos líderes no processo de decisão é o uso frequente do recurso de urgência. Se os líderes reconhecerem que uma proposta de lei tem que tramitar urgentemente, o regime de tramitação pode ser alterado de ordinário para urgência. Em regime de urgência, a proposta é retirada da comissão e incluída na ordem do dia para apreciação do plenário. Geralmente a urgência é usada nas propostas de iniciativa do chefe do poder Executivo e 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados ou de líderes que representam esse número pode pedir o regime de urgência. Muitas das propostas tramitam em regime de urgência, Argelina Cheibub Figueiredo identificou que das 1.000 leis estudadas, “(...) 74,0% tiveram um pedido de urgência e foram à votação antes que as comissões dessem um parecer” (1995, p. 8). Isto significa que o esse regime retira das comissões sua prerrogativa decisória e também elas perdem a função de elaborar e melhorar as leis.

Além dos líderes interferirem nas comissões, eles também decidem se uma proposta de lei deve ser aprovada ou não. Na Câmara dos Deputados praticamente nenhum projeto de lei é submetido ao plenário sem que as lideranças façam uma prévia avaliação política da matéria. Antes das sessões da Câmara dos Deputados, especialmente nos dias em que ocorrem votações, as lideranças partidárias discutem as matérias em votação e tentam chegar a um acordo sobre a posição a ser tomada em plenário. Chegando a um acordo, a proposta de lei é referendada pela maioria dos parlamentares. Como é possível perceber, a institucionalização do Colégio de Líderes como instância com poder de decisão alija a maioria dos parlamentares do processo legislativo. Quanto a isto, Figueiredo e Limongi (1999, p. 68) lembram que os membros desse colégio

 

(...) intervém na tramitação da matéria e força sua rápida deliberação em plenário. Como essa intervenção é previamente negociada, a participação dos parlamentares em plenário depende dos resultados das negociações entre os líderes. No mais das vezes, cabe-lhes tão-somente referendar acordos previamente firmados. A participação dos parlamentares ocorre somente quando se encerram todas as possibilidades de um acordo e a matéria é submetida a voto.

 

E mais: Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi ressaltam que “o grosso do trabalho legislativo independe da participação efetiva dos parlamentares, o que reduz os incentivos para sua participação” (p. 68). Em uma palavra, os líderes neutralizam a participação das comissões e também do próprio plenário.

As discussões empreendidas ao longo do texto mostram que para os adeptos do primeiro grupo a combinação de presidencialismo com outras instituições do sistema político é um casamento indesejado. Para os simpatizantes desse grupo, os problemas produzidos por essa combinação contaminariam os membros do poder Legislativo e produziriam políticas públicas ineficientes e crise de governabilidade, mas existem argumentos e dados empíricos consistentes para considerar que os problemas apontados pelos admiradores do primeiro grupo não afetam os parlamentares. À luz destas considerações, pode-se concluir este artigo dizendo que a alta concentração da estrutura legislativa da casa e a forte atuação do chefe do Palácio do Planalto e dos líderes ajudam a impedir os efeitos perversos produzidos pelo sistema partidário e eleitoral.

 

Referências

 

ABRANCHES, Sérgio (1988). Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. DADOS, v. 31, n. 1, p. 5-34.

AMES, Barry (2003). Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro: FGV.

CAREY, John (1997). Institutional design and party system. In DIAMOND, L. (org.). Consolidating the third wave democracies, Baltimore: Johns Hopkins University Press.

CAREY, John e SHUGART, Matthew (1992). President and assemblies: constitutional design and electoral dynamics. Cambridge: Cambridge University Press.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibud (1995). Derrubando mitos. São Paulo. Veja, fev., p. 7.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibud (2001). Instituições e política no controle do Executivo. DADOS, v. 44, n. 4, p. 689-727.

FIGUEIREDO, Argelina Cheibud e LIMONGI, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. São Paulo: FGV.

KINZO, Maria D’Alva (1988). O quadro partidário e a constituinte. IDESP, Série Textos, n. 28, p. 1-52.

LAMOUNIER, Bolíva (1992)r. Estrutura institucional e governabilidade na década de 90. In VELLOSO, João Paulo Reis (org). O Brasil e as reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio.

LINZ, Juan (1991). Presidencialismo ou parlamentarismo: faz alguma diferença? In LAMOUNIER, B. (org.). A opção parlamentarista. São Paulo: IDESP.

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MAINWARING, Scott (2001). Sistemas partidários em novas democracias: o caso do Brasil. Rio de Janeiro: FGV.

MAINWARING, Scott (1993). Democracia presidencialista multipartidária: o caso do Brasil. Lua Nova, n. 23-24, p. 21-73.

SARTORI, Giovanni (1993). Nem presidencialismo, nem parlamentarismo. Novos Estudos Cebrap, n. 35, p. 48-86.

 

Outras fontes 

Câmara dos Deputados

http://www2.camara.gov.br/

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento http://www.democracia.undp.org/Default.asp

Tribunal Superior Eleitoral

http://www.tse.gov.br