Resumo: Este artigo pretende realizar um estudo sobre a importância da participação da comunidade local no desenvolvimento de suas cidades. Principalmente na elaboração dos Planos Diretores, na aprovação do Orçamento Participativo, dentre outras ações que contribuem para atender os anseios dessa população, especialmente as que possuem o setor de turismo como principal atividade. A partir das discussões sobre poder local, cidadania e associativismo será realizada uma análise da atuação dos Conselhos Municipais de Turismo de Diamantina/MG e Bonito/MS, destacando suas diferenças e similaridades. 

Palavras-chave: Desenvolvimento local, Participação Popular, turismo e cidadania

Introdução

O Brasil tem passado por um processo intenso de urbanização, o que resultou em cidades com imensas periferias, contendo ainda um crescimento populacional desordenado. Esse caráter explosivo manifesta-se com mais ou menos intensidade em algumas cidades do país. Uma das causas dessa transformação foi a expulsão da população que vivia no campo para as grandes cidades. Este êxodo urbano obedeceu à tripla dinâmica da tecnificação, da expansão da monocultura e do uso da terra como reserva de valor.

A partir disso, a pequena capacidade de absorção do setor formal, que na realidade hoje está desempregando, é conseqüência da revolução informática. Todos esses acontecimentos levaram à constituição de um amplo setor informal da economia, e crescentemente de um setor criminal. Um outro aspecto que vem ocorrendo é a interioração do crescimento populacional, ou seja, as pessoas estão se deslocando das cidades grandes para as médias. Este fenômeno é explicado a partir da crise econômica e da terceirização da economia das metrópoles. Além disso, esta mudança está sendo impulsionada também pela existência da pobreza, desemprego, lixo, falta de água, poluição do ar, dentre outros.

Com isso, alguns urbanistas passaram a destacar que é preciso cuidar do zoneamento, que divide as cidades em diversas áreas de uso. Um outro ponto é que a comunidade deve estar atenta para os Planos Diretores, aqueles que definem o que será feito com as cidades, e que dizem respeito aos espaços públicos das mesmas. O planejamento é mais uma forma de resolver esta situação, mas para isso ocorrer é necessário que ocorra parcerias com a iniciativa privada e a sociedade civil. Com a atuação do governo em conjunto com a iniciativa privada e a participação popular será possível solucionar os atuais dilemas das cidades.

A busca por um desenvolvimento sustentável das cidades é um outro aspecto relevante, pois mesmo que a cidade se torne urbanizada, limpa, sem poluição, e que contenha belos parques, se não houver empregos disponíveis, estas cidades não continuarão o processo de desenvolvimento. A partir disso, é preciso criar políticas públicas solidárias voltadas para estimular este desenvolvimento, destacando principalmente o social.

Para que ocorra a diminuição da violência nas grandes cidades e uma melhoria na qualidade de vida é necessário que a sociedade amplie seu capital social. Mas isso só será viável se o indivíduo, além de outras ações, discutir, participar e tomar atitudes nesse sentido. O associativismo é uma forma para que esta participação aconteça, no entanto, a própria sociedade civil deve ser a responsável por esta iniciativa.

Toda esta articulação passa por uma definição de cidadania, e em particular por uma redefinição das instituições para que os espaços participativos sejam similares ao das decisões. Esta participação está relacionada ao envolvimento de todos, como os usuários e beneficiários de políticas públicas, trabalhadores, movimentos sociais e outros, em fóruns participativos.

A atuação dos fóruns participativos é analisada por vários estudiosos que são divididos nos céticos e otimistas. Os céticos destacam o problema da legitimação dos participantes nesses fóruns, visto que estes não representam a maioria ou os mais pobres. Enquanto que os otimistas tratam da importância dos fóruns na criação de democracias participativas.

Neste contexto, o objetivo deste artigo é oferecer um ponto de partida para que o poder público municipal, mediante um processo de discussão com as comunidades e demais agentes locais, possa estabelecer ou aprimorar os instrumentos legais que darão sustentação e estímulo à atividade turística socialmente responsável.

Para as análises aqui realizadas, adotou-se, neste trabalho, a perspectiva de Moesch (2000), no campo do turismo, segundo a qual essa atividade é a combinação complexa de inter-relacionamentos entre a produção e serviços, em cuja composição integram-se uma prática social com base cultural, com base histórica, a um meio ambiente diverso, cartografia natural, relações sociais de hospitalidade, troca de informações interculturais.

A partir disso, os Conselhos Municipais de Turismo devem estar integrados à atividade turística da localidade, além de contar com a participação de interessados direta e indiretamente no desenvolvimento da atividade, tais como políticos, empresários, e representantes da sociedade civil. Os seus objetivos são a formulação e implementação de políticas que criem condições para o aperfeiçoamento e o desenvolvimento em bases sustentáveis da atividade turística, de forma a garantir o bem estar dos seus habitantes e também dos turistas, através da preservação e resguardo dos patrimônios naturais e culturais da região.

Este órgão poderá, de acordo com a realidade onde for implementado, atuar através de inúmeras ações, com vistas a auxiliar o desenvolvimento do turismo local: estabelecer leis e normas de atuação do turismo, convocar audiências públicas, gerir o Fundo Municipal de Turismo, aprovar o Zoneamento Turístico municipal, enfim, poderá, desde que atuante, contribuir em diversos contextos sobre a atividade turística local.

Castelli (1996) afirma que os organismos municipais de turismo constituem uma das bases indispensáveis do processo e do desenvolvimento turístico. É ali, junto ao município, que o consumidor entra em contato com o produto turístico e realiza o ato de consumo. Se a comunidade for bem preparada e conscientizada para o turismo, poderá tirar grandes proveitos, tanto econômicos como culturais, e não será tão dependente do setor público, achando que tudo é dever do Estado, redimindo-se de qualquer responsabilidade.

Neste contexto, serão apresentados dois estudos de caso que apresentam quais são os limites e as potencialidades da implementação eficaz destes Conselhos em diferentes localidades, Diamantina - MG e Bonito - MS oferecem dois tipos distintos de gestão destes Conselhos. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica, que buscou identificar elementos dos municípios que demonstrem a atuação deste órgão, e suas implicações nas realidades estudadas.

Poder local e cidadania

O turismo pode gerar em uma determinada cidade, uma série de impactos tanto positivos quanto negativos. Mas a maioria dos custos que esta atividade proporciona não é percebida pela comunidade, principalmente por não haver um planejamento adequado voltado para o desenvolvimento sustentável da mesma.

As conseqüências dessa falta de planejamento são verificadas quando há um considerável aumento nas instalações turísticas, além do que o setor imobiliário passa a adquirir terrenos a preços muito mais baixos, sendo que para gerenciar estas novas instalações são contratadas pessoas de outras cidades ou países.  Tudo isso é realizado sem consultar a população local. A visão simplista da comunidade em relação ao turismo faz com que a aceitação de todo esse processo ocorra. As pessoas não percebem que agindo dessa forma, estão contribuindo para que a região entre em decadência.

Segundo Ruschmann (2000), o desenvolvimento do turismo em uma determinada localidade passa por sete fases: exploração, investimento, desenvolvimento, consolidação, estagnação, declínio e rejuvenescimento. Normalmente, é na segunda fase que a participação popular tende a cair em função da atuação dos empresários externos.

Assim, a relação turismo e desenvolvimento é verificada a partir dos impactos ambientais, fluxos de turistas, efeitos no tecido social e produtivo, distorções na cultura local e funcionalização de regiões e lugares, enfim.  O local é mais especificamente tratado como uma área geográfica específica, onde os agentes públicos atuantes são as prefeituras. A relação entre o local e a municipalidade por vezes é tensa, e isso destaca a emergência para a elaboração de dispositivos institucionais voltados para criar condições de governança.

A partir dos anos 90, surgiu o termo governança associado à noção de bom governo. Este conceito trata das capacidades gerenciais dos governos, além da eficácia em desenvolver políticas públicas na promoção do desenvolvimento sustentável, principalmente em contextos democráticos.

Na mesma época, a partir dos processos associados à globalização e ajustes econômicos, houve um destaque na importância do subnacional e local ante o nacional e transnacional. A promoção do desenvolvimento passou a ser via planejamento localizado em fatias de territórios ou por meio de esforços localizados. Assim, os poderes são exercidos em diferentes escalas, visando o desenvolvimento local (FISCHER, 2002).

Segundo a autora, o poder é revelado no cotidiano das cidades nas formas tradicionais de planejamento como, os planos diretores. Numa mesma cidade, projetos que possuem rótulos e financiamentos, a exemplo, do orçamento participativo, Agenda 21, e múltiplos conselhos, são iniciativas que podem ocorrer simultaneamente. Portanto, quando se fala em local, não se está circunscrevendo o conceito à rua, ao bairro, ou mesmo à cidade. O universo de análise é mais amplo e abstrato, relacionado a várias escalas de poder, consideradas isoladamente ou em conjunto, em um ou mais territórios (FISCHER, 2002, p 13).

A autora destaca que no Brasil, mais especificamente na década de 90, chegam práticas de intervenção voltadas para impulsionar o desenvolvimento local, integrado e sustentável. Todo o processo teve início com o trabalho com comunidades, nos anos 60 e 70, os movimentos populares nos anos 70 e 80, e ainda o surgimento de Organizações Não Governamentais na década de 80, que apontaram novas formas de interação, ou seja, de gestão de programas de caráter associativo que se propõem a melhorar as condições de vida da comunidade local.

Uma outra forma de desenvolvimento tratado pela autora é o solidário. Segundo Santos e Silveira (2001), esta forma de desenvolvimento inspira-se nos valores e qualidades da cidadania, ou seja, na inclusão de setores marginalizados, além do que privilegia a escala local, tanto no objeto como na escala social. Dos diferentes modelos e iniciativas desse desenvolvimento se destacam formas associativas de produção, ONGs, movimentos sociais, dinâmicas sociais, e outros.

Diamantina – MG

Joaquim Felício dos Santos, em seu livro “Memórias do Distrito Diamantino”, apresenta a história do surgimento do que é hoje a cidade de Diamantina. Tudo aconteceu, quando, em busca de ouro e pedras preciosas, os bandeirantes criaram, no final do século XVII, o Arraial do Tijuco. Mas foi com a descoberta dos diamantes no início do século XVIII que o Arraial prosperou, criando as bases para uma história diferenciada da colonização ibérica em outras partes do mundo.

No dia 1º de Dezembro de 1999 a cidade de Diamantina ganhou o título de Patrimônio Cultural da Humanidade, e, para fazer jus ao título de Patrimônio Cultural da Humanidade, a cidade cumpriu etapas para esta transformação. O Plano Diretor, o Conselho de Cultura e o Conselho de Turismo, investindo em infra-estrutura e posicionando a sociedade civil perante as transformações. Diamantina é hoje ponto de chegada e de partida da Estrada Real, caminho que está sendo divulgado por toda a mídia nacional e internacional, como grande atrativo turístico.

O COMTUR de Diamantina foi criado em 28 de novembro de 2000, através da lei n° 2656, pelo Prefeito Municipal vigente no período. No decreto n° 0069 de 19 de dezembro de 2000, consta nas disposições preliminares que o COMTUR é um órgão de caráter consultivo e deliberativo, subordinado diretamente ao Gabinete do Prefeito. Percebemos aí a dependência perante o poder maior do município.

Foram observadas alterações na Lei n° 2656 ao longo desses seis anos, em 2003, por exemplo, através da Lei n° 2865 de 19 de novembro, o COMTUR, passa a ser subordinado a Secretária Municipal de Cultura e Turismo, (SECTUR) com a finalidade de orientar, promover e emitir sugestões para assessoramento ao município, referente ao desenvolvimento do Turismo. Sendo o COMTUR, neste momento subordinado à SECTUR, percebe-se um maior acesso da população em relação aos projetos e programas de desenvolvimento do turismo da cidade, desburocratizando o processo. 

O mandato dos membros do COMTUR, que antes era de quatro anos, passa a ser de dois anos, permitindo uma recondução. Esse conselho era composto de membros representantes de instituições jurídicas, públicas, privadas e pessoas físicas, da comunidade, com vínculo ambiental, social, cultural, político, econômico, religioso com interesse no desenvolvimento turístico do município.

Em 2004, através do decreto n° 021 de 09 de fevereiro de 2004, acontece outra reestruturação, agora referente aos membros do conselho, sendo designados pelo Prefeito. O Secretário de Cultura e Turismo é o presidente do conselho, e instituições locais indicariam um membro titular e um membro suplente, para comporem o conselho. Deve-se tomar cuidados para compor a representatividade dos integrantes do COMTUR. Conselhos muitos grandes possuem dificuldades para conseguir quoruns. Em Diamantina, o Prefeito decide a presidência do Conselho, sendo que pela orientação do WWF (2004), a eleição para presidente e vice-presidente ocorrerá em reunião extraordinária convocada prioritariamente para esta finalidade, pelo Secretário de Turismo, logo após a posse oficial dos demais membros da plenária.

As reuniões que ocorriam uma vez ao mês, passariam a ser realizadas duas vezes ao mês. O Manual de Políticas Locais do WWF (2004) sugere que compete ao COMTUR, convocar audiências públicas, para informar e ouvir a opinião da população local a respeito de planos, programas e obras públicas ou privadas potencialmente causadores de impactos na atividade turística e ao meio ambiente no município. A pauta das reuniões plenárias ordinárias ou extraordinárias do COMTUR, assim como as convocatórias para as reuniões, deve ser afixada em local de amplo e fácil acesso à população local, além de ser divulgada em jornal. Nesse sentido, o turismo deve respeitar os direitos e desejos dos povos locais e prover a oportunidade para que amplos setores da comunidade contribuam nas decisões e nas consultas sobre o planejamento e a administração da atividade.

Porém, apesar de contar com a participação destas instituições citadas acima, o Comtur não realiza um trabalho efetivo no que diz respeito aos objetivos e finalidades propostos. Muitos não comparecem às reuniões e sempre a decisão final, que deveria ser compartilhado por todos, se concentra na mão do Presidente do conselho. O FUNDETUR, que hoje se tornou o FUMTUR (Fundo Municipal de Turismo) não funciona, entretanto, como deveria.

O FUMTUR deveria ser gerido pelo COMTUR, mas até o ano de 2004 não se tem conhecimento das ações do Fundo. O poder público municipal, por intermédio da Secretaria de Turismo e do COMTUR, devem estimular a elaboração de Planos de Gestão dos Atrativos Turísticos. Muitos atrativos em Diamantina poderiam criar taxa de fiscalização e manutenção, como é o caso, por exemplo, da Gruta do Salitre e Caminho dos Escravos. Essa taxa poderia ser revestida para o FUMTUR, atendendo aos objetivos e gestão do mesmo.

Destarte é de fundamental importância que o funcionamento desses conselhos se dê de forma transparente e aberta à participação de qualquer interessado e que sua composição seja a mais equilibrada, possibilitando a participação de todos os setores da sociedade.

Bonito – MS

O núcleo habitacional que se transformaria na sede do Município de Bonito, iniciou-se em terras da Fazenda Rincão Bonito, que possuía uma área de 10 léguas e meia e foi adquirida do Sr. Euzébio pelo Capitão Luiz da Costa Leite Falcão, que aí se aportara em 1869, e é considerado o desbravador de Bonito, tendo sido também seu primeiro escrivão e tabelião.

Segundo a Secretaria Municipal de Turismo, no final da década de 1980, iniciou-se o desenvolvimento do turismo em Bonito. Na época, haviam poucos atrativos turísticos e poucas agências locais que se ocupavam do turismo receptivo. Em 1992, o turismo recebeu um impulso por meio de reportagens a nível nacional, com intensificação de construção de hotéis e um primeiro curso de guia turístico. Em 1993, novos atrativos foram abertos, como por exemplo, o Rio do Peixe, e outros foram sendo ampliados ou tiveram suas instalações melhoradas, como no caso do Aquário Natural.

Assim, devido a seu enorme potencial natural, o município tornou-se bastante conhecido no Brasil e no mundo graças através do desenvolvimento das práticas do ecoturismo, turismo de natureza e de aventura. Para a prática de turismo de aventura, possuem destaques os Balneários do Gordo, do Sol, Municipal Rio Formoso e a Ilha do Frade. Na prática do ecoturismo são visitadas as Cachoeiras do Aquidaban, do Rio do Peixe, Boca da Onça Ecotur, Barra do Sucuri, dentre outras maravilhas como Gruta do Lago Azul e de São Miguel. No local os turistas ainda praticam rapel, mergulhos, passeios de bicicletas, bóia cross, enfim.

Porém, devido à sua natureza calcária, os atrativos turísticos de Bonito são muito frágeis, correndo risco de degradação frente a uma exploração turística desordenada. Para manter a sustentabilidade desta atividade econômica, diversas medidas foram tomadas a fim de coordenar a exploração turística sem comprometer o meio ambiente.

Assim, em 1995, a Lei Municipal 689/95 tornou obrigatório o acompanhamento de guias de turismo nos passeios turísticos locais. O credenciamento pela Embratur garante segurança ao visitante, aliada a uma variedade de informações sobre o local visitado, ao mesmo tempo em que se torna um fiscal da preservação ambiental. Atualmente, o acompanhamento de guia de turismo é obrigatório para todos os sítios turísticos, combinado com um número máximo de turistas que ele pode levar no grupo. Quando o turista chega a Bonito, deve obrigatoriamente ir a uma agência local para agendar seus passeios, pegar os respectivos vouchers e seguir para o atrativo acompanhado de um guia de turismo. No local há mais de 30 atrativos turísticos e 27 agências de turismo que praticam o mesmo preço, sendo a qualidade no atendimento o diferencial entre elas.

Entretanto, esta não foi a única ação de uma série de intervenções que viriam a ser feitas pelo Conselho Municipal de Turismo – COMTUR, que possui o objetivo de “fomentar e normatizar a atividade turística no município de Bonito, de forma integrada e sustentável, visando o desenvolvimento econômico e social de toda a comunidade, através da excelência na qualidade dos serviços”.

Destarte, o órgão foi criado no município em 1995, através do já citado Programa Nacional de Municipalização do Turismo – PNMT. Seguindo as diretrizes do Programa, a Prefeitura local, juntamente com o SEBRAE-MS, procurou agregar todos os segmentos envolvidos diretamente com a atividade turística na comunidade. A Lei Municipal 695/95 instituiu então o Conselho, que passou a atuar em conjunto com a Secretaria Municipal de Turismo e Desenvolvimento, atual Secretaria Municipal de Turismo, Indústria e Comércio – SECTUR. Para sua composição foi convidado um representante de cada entidade diretamente envolvida com o setor de turismo no Município. Sua função é definir políticas e normas básicas de funcionamento e diretrizes que permitirão a elaboração de um Plano Municipal de Desenvolvimento do Turismo, terceira fase da implantação do Programa, mas ainda se encontra em elaboração (LUNAS, 2000).

Segundo o artigo 8° da Lei 695/95, ao COMTUR do município de Bonito destacam-se as principais ações as de formular as diretrizes básicas a serem obedecidas na política municipal de turismo; propor resoluções, atos ou instruções regulamentares necessários ao pleno exercício de suas funções, bem como modificações ou supressões de exigências administrativas ou regulamentares que dificultem as atividades de turismo; opinar na esfera do Poder Executivo quando solicitado, do Poder Legislativo, sobre Projetos de Lei que se relacionem com o turismo ou adotem medidas que neste possam ter implicações; entre outras ações.

Em relação ao faturamento do COMTUR, os seus recursos financeiros advêm do Fundo Municipal de Turismo – FUMTUR, que foi criado na mesma lei do Conselho, e são gerados através das visitações pagas pelos turistas ao Monumento Natural da Gruta do Lago Azul. Esta iniciativa é uma ferramenta útil ao sistema turístico local, já que são executadas ações que buscam a profissionalização e melhoria de qualidade dos serviços prestados aos visitantes.

O Conselho é formado por representantes de associações ligadas ao turismo e aos poderes executivo e legislativo, e também por voluntários da própria comunidade. Observa-se que o objetivo deste Conselho é o fomento ao planejamento turístico participativo em todas as associações participantes, de forma a contribuir para o desenvolvimento integrado do turismo.

Considerações finais

Somente por meio da formulação e implementação de políticas adequadas é que os governos locais poderão reverter os benefícios do turismo em favor das comunidades locais evitando, ao mesmo tempo, danos ambientais e na cultura destas comunidades. Os governos municipais têm um papel fundamental no processo de desenvolvimento do turismo sustentável no Brasil. Além de contribuir com a formulação de políticas para o setor, através destes se pode pensar em catalisar os ganhos com o turismo em favor da população e evitar problemas derivados da exploração desenfreada neste mercado.

Para implementar efetivamente os Conselhos, é necessário que se garanta a implementação dos princípios de participação e que se fortaleçam as instâncias populares de decisão. Para tal, é de fundamental importância que o funcionamento desses conselhos se dê de forma transparente, e que suas reuniões ocorram em local e horário de fácil acesso, com a sua publicação divulgada e aberta à participação dos interessados, uma vez que a sua composição deva ser a mais equilibrada e aberta possível à participação de todos os setores da sociedade.

A implantação eficaz e o fortalecimento deste órgão nos municípios que trabalham com a atividade turística se torna de fundamental importância por ser um elemento a mais que possibilite que o turismo busque e promova mecanismos e ações de responsabilidade social, ambiental e de equidade econômica, inclusive o respeito e a defesa dos direitos humanos e de uso da terra e dos bens culturais.

Com conselhos fortes e representativos as chances da discussão evoluir para um caminho adequado são maiores e, além disso, os instrumentos oferecidos pelo órgão devem ser mais bem discutidos e adaptados aos interesses e à realidade ambiental, socioeconômica e política local. Para o fortalecimento dos conselhos é determinante que todos os setores interessados e envolvidos tenham acesso às reuniões e às informações que circularem nos conselhos.

Referências

CASTELLI, Geraldo. Turismo: atividade marcante no século XX. 3ª ed. Caxias do Sul: Educs, 1996.

FISCHER, Tânia. Gestão do desenvolvimento e poderes locais: marcos teóricos e avaliação. Salvador – BA: Casa da Qualidade, 2002.

LUNAS, Jose Roberto da Silva. Turismo Sustentável: Descrição e Avaliação da Gestão do Turismo de Bonito – Ms. Universidade de Brasilia, Centro de Desenvolvimento Sustentável, 2000.

MOESCH, Marutschka. A Produção do Saber Turístico. São Paulo: Contexto, 2000.

SANTOS, Joaquim Felício dos. Memórias do Distrito Diamantino. 5ª ed. Petrópolis: Vozes, 1978.

SANTOS, M; SILVEIRA, M. L. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001.

RUSCHMANN, D. Turismo e planejamento sustentável. Campinas: Papirus, 2000.

WWF. Turismo responsável – Manual para Políticas Públicas. (Org. Sérgio Salazar Salvati) – Brasília, DF: WWF Brasil, 2004.

http://www.bonito-ms.com.br > acesso em 28/11/06.